La Codificación del Embargo Contra la Tiranía

Por Lincoln Diaz-Balart

En octubre de 1992, unas pocas semanas antes de ser electo al Congreso de Estados Unidos, el Presidente George H.W. Bush firmó la Cuban Democracy Act (o la "Ley Torricelli", como suele denominarse, por uno de sus principales autores, el entonces Congresista Robert Torricelli de New Jersey). La Cuban Democracy Act les prohibía el comercio (y financiamiento) con el régimen cubano a las subsidiarias extranjeras de empresas de Estados Unidos. Fue un logro particularmente importante debido al creciente comercio y el financiamiento comercial entre la dictadura y las subsidiarias extranjeras de compañías americanas que se había estado produciendo desde que el Presidente Gerald Ford autorizó dicho comercio en julio de 1975. (Notablemente, Castro le “agradeció” el gesto al gobierno de Ford enviando tropas cubanas a Angola desde agosto de 1975 y organizando una masiva “Conferencia de Solidaridad con la Independencia de Puerto Rico” en La Habana en septiembre de 1975).

Tan pronto como llegué al Congreso en enero de 1993, confirmé lo que ya sospechaba: la recientemente aprobada Cuban Democracy Act no aplicaba a la abrumadora mayoría de las empresas de Estados Unidos. Dado que la nueva ley solo aplicaba a subsidiarias extranjeras, el comercio con la dictadura cubana por parte de empresas radicadas en Estados Unidos estaba prohibido únicamente por órdenes ejecutivas, algunas de las cuales se remontaban a la administración de Kennedy a principios de los años 60. Por lo tanto, la abrumadora mayoría de lo que entonces se conocía como el "embargo americano" contra el régimen cubano estaba compuesto por estas órdenes ejecutivas y las regulaciones que las implementaban. Las órdenes ejecutivas son, en efecto, decretos presidenciales que cualquier Presidente puede levantar o cambiar en cualquier momento.

Con cada mes que pasaba, me preocupaban cada vez más las intenciones del Presidente de Estados Unidos que había sido electo al mismo tiempo que yo había sido electo al Congreso, Bill Clinton. A pesar de un par de declaraciones de Clinton de que su Administración apoyaba el embargo y, posteriormente, una carta suya asegurándome que seguía apoyando la Cuban Democracy Act, me resultaba evidente que Clinton tenía la intención de levantar unilateralmente, con el tiempo, todas las sanciones de Estados Unidos contra la dictadura cubana. Clinton parecía interesado solo en la eliminación de la otra dictadura que existía en el Caribe en ese momento: la de Haití. De hecho, Clinton enviaría a las Fuerzas Armadas de Estados Unidos a Haití, e instaló al violento Jean Bertrand Aristide en el poder en septiembre de 1994.

No había un solo asesor principal de Clinton que apoyaba las sanciones contra la dictadura cubana, y Clinton pronto comenzó una serie de "obsequios" unilaterales a Castro, ocultos en el lenguaje de la política de "pueblo a pueblo". En consecuencia, me enfoqué en la necesidad de quitarle el embargo al Presidente de Estados Unidos y ponerlo dentro de los parámetros de la ley de Estados Unidos a través de legislación.

Mi meta de codificar (hacer ley) el embargo de Estados Unidos contra la dictadura cubana no era una tarea fácil. Significaba, en efecto, tomar la esencia de la política exterior de Estados Unidos hacia otro país de manos del Presidente y ponerla en manos del Congreso. Nunca se había hecho anteriormente. Y durante mi primer periodo en el Congreso, como Republicano, yo formaba parte de la minoría parlamentaria. Pero creía firmemente que era necesario codificar el embargo. Era extremadamente importante condicionar la normalización de las relaciones económicas entre Estados Unidos y Cuba, a una transición democrática en la isla esclavizada.

Habiendo vivido, años antes, en España, había visto lo importante que había sido para España que la Comunidad Económica Europea (más tarde conocida como la Unión Europea o UE) condicionó la democracia, la hizo un requisito previo, para la entrada de España en la UE. Me quedé impresionado por el hecho de que no fue hasta que España había sido una democracia durante una década, que se le permitió entrar en la UE.

Siempre he considerado admirable el requisito democrático para entrar en la UE. Es una cuestión de ética básica, así como, también, de sentido común. Si un estado-nación desea ser parte de Europa, tiene que ser una democracia. En otras palabras, tiene que respetar a su pueblo, otorgándole a su pueblo un Estado de Derecho, libertades básicas y elecciones periódicas, libres y justas. Lo que vi en España, Portugal y Grecia en el último cuarto del siglo XX fue que el requisito democrático europeo, aunque no obliga la democracia para los países con dictaduras militares, es, sin embargo, extremadamente eficaz. Es una cuestión absolutamente básica. ¿Quieres formar parte de la UE? Entonces tienes que ser una democracia.

Vi cómo, en el momento de la muerte del dictador Francisco Franco en España, la dictadura militar, profundamente deseosa de entrar en las instituciones europeas, se dio cuenta de que no tenía otra opción que permitir la democracia para su pueblo. La dictadura no pudo continuar. La democracia tuvo que ser permitida en España.

Obviamente, múltiples otros factores entran en la ecuación para que los pueblos puedan recobrar su libertad. Los pueblos oprimidos son los actores principales en sus propios destinos. Pero la solidaridad internacional siempre ha sido clave para ayudar a liberar a pueblos oprimidos por dictaduras.

Aunque es una realidad mucho menos conocida, el hemisferio occidental también tiene un requisito democrático. En el momento en que se creó el Sistema Interamericano moderno, en 1948, la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), el documento orgánico principal del derecho interamericano, estableció claramente en su Capítulo II, Artículo 3, Sección d, “La solidaridad de los Estados americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa.”

La democracia es un requisito legal para las repúblicas del hemisferio occidental. Nunca he olvidado ese hecho tan básico como críticamente importante.

Mis esfuerzos para codificar el embargo contra la dictadura recibieron un gran espaldarazo cuando, en noviembre de 1994, los Republicanos capturaron la mayoría en ambas Cámaras del Congreso por primera vez en 40 años.

La nueva Mayoría Republicana hizo grandes cosas para Estados Unidos y la causa de la libertad en el mundo. Tal vez el éxito más dramático de esa Mayoría Republicana fue la Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997 que puso fin a 30 años de déficits presupuestarios y logró superávits presupuestarios a partir de 1999. Esto se logró a pesar de la vehemente oposición del Presidente Clinton que incluyó múltiples vetos presidenciales en 1995 y 1996.

Tan pronto como se volvió a reunir el Congreso después de las elecciones de 1994, presenté varios proyectos de ley para fortalecer las sanciones contra la dictadura cubana. El 29 de noviembre de 1994, presenté un proyecto de ley para prohibirle al Presidente toda contribución de Estados Unidos a las instituciones financieras internacionales que proporcionaban "cualquier tipo de asistencia a Iraq, Irán, Libia o Cuba" (HR 5295), otro proyecto de ley para prohibir la admisión de la dictadura cubana en todas las instituciones financieras internacionales "hasta que en Cuba se celebren elecciones libres supervisadas internacionalmente" (HR 5296), otro para negarles visas a toda persona que hubiese participado o se hubiese beneficiado de la confiscación o receptación de propiedad de ciudadanos de Estados Unidos (5297), y otro para prohibir la importación a Estados Unidos de azúcar de cualquier país que, a su vez, importara azúcar de Cuba hasta que se celebraran elecciones libres supervisadas internacionalmente en Cuba (HR 5298).

Volví a presentar estos proyectos de ley en cuanto comenzó a sesionar el próximo Congreso, el 4 de enero de 1995. El 7 de febrero de 1995, presenté una Resolución (H. Con. Res. 24), cuyas clausulas claves eran las siguientes:

(1) Estados Unidos considera los actos del gobierno de Castro, incluidas sus violaciones masivas, sistemáticas y extraordinarias de los derechos humanos, una amenaza a la paz mundial;

(2) el Presidente debe abogar e instruir a los representantes de Estados Unidos ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que propongan y soliciten un embargo internacional obligatorio contra el gobierno totalitario de Cuba de conformidad con el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.

Así fue como comenzó lo que después sería "Helms-Burton”.

El Presidente Clinton continuó emitiendo decretos para fortalecer a la dictadura cubana. Actuaba como si le tuviese terror a Castro. Nunca pudo olvidar el violento motín por refugiados del Mariel en Arkansas que fue decisivo en su derrota para la reelección como Gobernador en 1980, su más dolorosa experiencia vital. El 2 de mayo de 1995 se anunció un acuerdo entre la Administración de Estados Unidos y el régimen cubano que le otorgaba un mínimo de 20,000 visas anuales a cubanos y Estados Unidos se comprometía a devolverle forzosamente a la dictadura los cubanos encontrados en alta mar o que entraran en la base naval de Guantánamo.

Me indignó tanto el Acuerdo Castro-Clinton del 2 de mayo de 1995 que, en protesta, llevé a cabo un acto de desobediencia civil frente a la Casa Blanca (rehusé moverme después de una petición policial) y fui arrestado. El 2 de mayo de 1995 fue un día ignominioso en la historia de la presidencia de Clinton.

En octubre de 1995, Clinton anunció un relajamiento de restricciones de viajes como parte de un regalo adicional de "pueblo a pueblo" a la dictadura cubana. El 6 de octubre de 1995, el Jefe de Despacho de la Casa Blanca, Leon Panetta, y otros altos asesores de Clinton se reunieron con un grupo de aproximadamente 50 líderes empresariales de Estados Unidos para exhortarlos a cabildear en contra del embargo. Dichos empresarios entonces fueron clasificados como "periodistas" por la Administración Clinton y enviados a reunirse con Fidel Castro en La Habana. La lista de esos líderes empresariales de Estados Unidos incluyó a los gerentes de Time Warner, Hyatt Hotels, General Motors y Zenith.

El Senador Jesse Helms y el Congresista Dan Burton presentaron proyectos de leyes en la Cámara de Representantes y el Senado, que se conocieron como Helms-Burton, en febrero de 1995. En formas importantes, Helms-Burton fue formada por proyectos de ley que yo había presentado desde el mes de noviembre anterior. Mi solicitud de que Estados Unidos liderara una campaña para lograr un embargo internacional contra Castro se convirtió en la Sección 101 (1) y (2). Mi proyecto de ley pidiendo la oposición de Estados Unidos a la membresía cubana en organizaciones financieras internacionales hasta que fuera restaurada la democracia en Cuba se convirtió en la Sección 104 (a)(1). Mi proyecto de ley que pedía la negación de visas de Estados Unidos a personas involucradas en la confiscación de bienes de Estados Unidos o que posteriormente se beneficiaran de tales receptaciones en Cuba, se convirtió en el Título IV. Una disposición que permitía a los ciudadanos de Estados Unidos el derecho de demandar a compañías extranjeras que traficaran en propiedades americanas robadas en Cuba (que yo no había presentado) se convirtió en el Título III.

Mi prioridad principal, la codificación del embargo, nunca se había presentado como un proyecto de ley. Por lo tanto, no estaba en la versión ni de la Cámara ni la del Senado de Helms-Burton. Aunque mi Jefe de Despacho (y gran amigo) Steve Vermillion siempre me dio esperanza de que la codificación era posible, cada vez que trataba el tema con alguien más me enfrentaba a la realidad de que la codificación presentaba obstáculos extraordinarios.

Pero yo sabía que era necesaria. Recibía confirmaciones continuas de mis temores sobre las intenciones de Clinton. Un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores británico (el “Foreign Office”), por ejemplo, me dijo que la Administración de Estados Unidos le había asegurado que Clinton levantaría el embargo después de su reelección en 1996.

La Administración Clinton se opuso públicamente a Helms-Burton. En una entrevista en CNN en abril de 1995, el propio Clinton dijo que la legislación era "innecesaria".

No obstante, aprobamos Helms-Burton en la Cámara de Representantes el 21 de septiembre de 1995 por un voto de 294 a 130, y el proyecto de ley pasó al Senado. En el Senado, sin embargo, los 60 votos necesarios para "cloture" (cerrar el debate) no se obtuvieron a pesar de dos intentos por parte del Senador Dole para hacerlo a mediados de octubre de 1995. Incapaz de lograr la aprobación del proyecto en la forma que fue presentado, el Senador Dole eliminó el Título III y el Título IV del proyecto de ley, antes de que fuera aprobado por el Senado el 19 de octubre de 1995.

Fidel Castro claramente se sintió envalentonado por nuestro fracaso en el Senado y por las constantes señales de apaciguamiento de Clinton. Y llegó la tragedia del 24 de febrero de 1996.

A pesar de la existencia de una "orden permanente" (standing order) para que cazas americanos interceptasen inmediatamente a todo Mig cubano volando hacia Estados Unidos desde Cuba, se emitió una contraorden impidiendo que los cazas americanos interceptaran a Migs cubanos volando hacia Estados Unidos el 24 de febrero de 1996. Ese trágico día, dos avionetas civiles de Hermanos al Rescate fueron destruidas ​​en los cielos cerca de la costa de la Florida, resultando en los salvajes asesinatos de cuatro ejemplares humanitarios (tres ciudadanos de Estados Unidos y un residente legal de Estados Unidos), Armando Alejandre, Jr., Mario de la Peña, Carlos Costa y Pablo Morales.

Recuerdo haberme sentido profundamente triste y francamente indignado al conocer los trágicos detalles de lo que sucedió el 24 de febrero de 1996 cuando recibí un detallado informe de Jeffrey Houlihan, un especialista en sistemas de detección del Servicio de Aduanas de Estados Unidos que supervisó radares de Estados Unidos el 24 de febrero.

Para evitar el tener que tomar medidas más enérgicas contra Castro, el 26 de febrero Clinton anunció públicamente que tenía la intención de llegar a un acuerdo con el Congreso sobre Helms-Burton.

Es importante recordar que ni Fidel Castro ni Bill Clinton sabían en ese momento que la codificación iba a ser parte de Helms-Burton. Ese hecho es importante porque algunos "cubanologos" han dicho que Fidel Castro derribó los aviones de Hermanos al Rescate porque quería mantener el embargo de Estados Unidos. Fidel Castro seguramente pensó que sus asesinatos del 24 de febrero podrían costarle la aprobación de una ley Helms-Burton, pero casi seguramente una Helms-Burton "suspendible", que sería promulgada y "ejecutada" por un Presidente de Estados Unidos que tenía la intención de continuar apaciguándolo. El embargo podría luego continuar siendo levantado poco a poco. Castro nunca pensó que el embargo sería codificado.

En la tarde del 27 de febrero, al regresar a Washington, DC, Ileana Ros-Lehtinen, Bob Menéndez, Dan Burton, Peter Deutsch, Patrick Kennedy, Bob Torricelli y yo nos reunimos en un salón de conferencias del Longworth House Office Building para planear nuestros próximos pasos.

Todos acordamos intentar incluir los Títulos III y IV en Helms-Burton nuevamente. Y entonces les pedí a todos que me apoyaran para la inclusión de una nueva medida en el proyecto de ley: la codificación del embargo. Todos los presentes estuvieron de acuerdo en apoyarme.

En la mañana siguiente, el 28 de febrero, a las 8:00 a.m., en la oficina de Bob Menéndez en el Longworth House Office Building, Bob Menéndez y yo nos reunimos con una delegación de la Casa Blanca para comenzar las negociaciones sobre un proyecto Helms-Burton que se convertiría en ley. El equipo negociador de la Casa Blanca con el que nos reunimos esa mañana estaba dirigido por Richard Nuccio, el coordinador de asuntos cubanos de Clinton en esos momentos (que previamente había sido asesor de Robert Torricelli).

El equipo de Clinton comenzó aclarando que buscaban el derecho de “suspensión” presidencial para el Título III. Bob y yo le dijimos que negociaríamos sobre ese tema a medida que avanzara el día. Entonces yo dije que había un asunto en el que insistiríamos, pero que no debería ser un problema, ya que el Presidente Clinton había dejado claro en su declaración dos días antes que apoyaba el embargo: la codificación.

El equipo de Clinton se sorprendió. "Eso es nuevo, no está en el proyecto de ley de la Cámara ni el del Senado", dijeron.

"¿El Presidente piensa levantar el embargo?", les pregunté.

"No", respondieron.

"Bien, entonces no tenemos ningún problema. Próximo tema", dije.

Hablamos durante un par de horas en la oficina de Bob y luego acordamos que Bob iría a la oficina del Vice-Presidente Gore en el Capitolio, y el resto de nuestro equipo ese día (Burton, Torricelli, Ileana Ros-Lehtinen y yo) se reuniría en la Oficina del Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de Senado (Helms) por la tarde para continuar nuestras negociaciones por teléfono.

Las conversaciones continuaron de esa manera durante toda la tarde de ese día. Burton, Ileana, Torricelli y yo en la oficina privada de Helms en el lado del Senado del Capitolio, al teléfono con Bob Menéndez, que estaba en la oficina del Vice-Presidente, también en el lado del Senado del Capitolio. Bob transmitía nuestras posiciones a la Casa Blanca por otro teléfono en la oficina de Gore.

La codificación no se volvió a mencionar durante toda la negociación. Nos negamos a conceder una “suspensión” para el Título IV (Torricelli hizo el papel de “policía malo” para ello), y acordamos otorgar una suspensión para el Título III. Básicamente, la esencia de Helms-Burton fue: nosotros obtuvimos la codificación, a cambio de una “suspensión” para el Título III. Teníamos un acuerdo.

Más tarde, el equipo de asesores de Clinton se reunió para revisar el acuerdo. Cuando los Secretarios de Estado y Defensa y la Fiscal General se enteraron de la codificación, se opusieron. Pero los asesores políticos de Clinton, George Stephanopoulos y Leon Panetta, se sobrepusieron a ellos. Sabían que Dole podía ser derrotado en 1996. Pero ciudadanos de Estados Unidos habían sido asesinados, y no era una buena idea que Clinton le diera un tema de campaña a Dole. Entonces los asesores de Clinton se enfocaron en su "victoria" del Título III, que usarían para explicar su cambio de opinión al aceptar a Helms-Burton. Y Clinton declaró que firmaría la ley.

Aprobamos la ley por una votación de 74 a 22 en el Senado el 5 de marzo, y de 336 a 86 en la Cámara el 6 de marzo. Clinton la firmó en el Old Executive Office Building de la Casa Blanca el 12 de marzo de 1996. El embargo ahora era la ley de Estados Unidos. No podría ser levantado - por Clinton, ni más tarde por Obama - hasta que se cumplan condiciones muy importantes.  Esas condiciones incluyen la liberación de todos los presos políticos en Cuba; la legalización de toda actividad política, incluidos los partidos políticos independientes; la legalización de sindicatos obreros libres y de la prensa; y la convocatoria de elecciones con supervisión internacional. La Sección 102 (h) establece: La Codificación del Embargo Económico. - El embargo económico de Cuba, en vigencia el 1 de marzo de 1996, incluyendo todas las restricciones bajo la parte 515 del título 31, Código de Regulaciones Federales, entrará en vigor con la promulgación de esta Ley, y permanecerá vigente, sujeto a la sección 204 de esta Ley.

La codificación en Helms-Burton transfirió la esencia de la política de Estados Unidos hacia Cuba del Presidente al Congreso. Bill Clinton y Barack Obama no pudieron levantar el embargo.

Es importante tener en cuenta que, si perdiésemos una mayoría del Congreso sobre el tema de Cuba, pero el Presidente está con nosotros, una amenaza de veto presidencial será suficiente para mantener el embargo. Vimos lo que las amenazas de vetos presidenciales pueden significar durante los primeros años de la Presidencia de George W. Bush, cuando habíamos perdido provisionalmente una mayoría del Congreso sobre los temas del financiamiento del comercio agrícola y el turismo masivo de Estados Unidos a Cuba, pero no fuimos derrotados.